民国农村权力结构（1/7）

五国家政权的下沉及其对乡村社会的影响

任何类型的组织建设，都必须具备两个最基本的条件：一是必须有一定的组织成本；二是必须有相应的组织队伍。.zxs.品质无弹窗更新快在清代以前，中国社会具有一种独特的组织结构：一是正式领薪的官僚人数极少，据统计，19世纪末期，清朝中央政府官员2622人，地方官13007人，武官7464人，共计约23000人，而当时全国人口已突破4亿，平均每名正式官员需治理17000余人。如以地方行政官员而论，这一比例则更悬殊。有人指出，18世纪末，中国每一知县统治人数为30万人，而革命前的法国，每一地方行政官员统治的人口是3000人。二是非正式的吏役群体数量庞大。清代除中央和省道级衙门的吏员不计外，仅县级衙门，就有千县30万吏之说。三是县以下乡绅自治。据张仲礼研究，19世纪中国乡绅总数逾百万。中国传统社会就是一个由数万名官员，数十万名吏役和百万乡绅组成的上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式，在漫长的历史岁月中成功地维系了一个地域辽阔，人口众多的农业社会的整合。

与传统社会相比，国民党时期的官僚组织形态发生了显著变化。为了应付内忧外患‘的大变局，国民党既不能象传统王朝那样无为而治，而传统文人士绅的衰亡，县以下的乡村自治网已经破裂，在这种情势下，国民党如要实现社会各层次的整合和控制，唯有建立一个从中央直统到基层的金字塔式的巨型官僚机构。与历代王朝相比，国民党的确建立了一个庞大的官僚机构。据1948年统计，国民党中央和省级公务员共计余人，另有公役技工警兵人。这个时期县级公务员的实际人数有多少，未见综合统计。以1939年推行新县制以后的县政府员额编制来推算，一个县政府直属机关公务员大约100人，附属机关公务员也大约100人，全国县级公务员总数当在60万人左右。若将中央省县公务员三者总计，则超过115万人，相当于清代文官总数的74倍有余。

表6－11948年国民党中央和省市级机关公务员人数统计

公务员公役技士警兵合计

中央机关311132388797831532856

省市机关246565103974371988722527

总计55770322786146991255383

资料来源：中央机关实有员役人数；各省市政府实有员役人数及其分析，均藏于中国第二历史档案馆，卷号6－4930。

但是，115万公务员尚只填充了国民党整个官僚机构的上层部分。随着国民党政权由县而区，由区而乡，层层向下深入时，其公务员人数以几何级数增长。在1939年新县制实施以前，县以下的正式官僚机构只到区一级，县区两级机构规模尚小，人员编制尚有限。自新县制推行后，官僚机构延伸到乡保，县以下基层公务员人数倍增。据1942年的粗略估计，区一级干部约需164612人，乡镇一级干部约需686721人，保甲干部约需12140908人，共计需要12992241人。

如此庞大的基层社会组织群体，其数量已是清代乡绅的十余倍。任何社会组织都必须有相应的经济系统为其提供物质资源。在中国封建社会，国家只需一定的农业税收即可供养数万名官员，而国民党时期，省以下政权的财政收入仍主要建立在传统农业税收的基础上，而同时期中国农业经济仍处于19世纪以前的发展水平。国家政权的财政需求剧增，显然与传统农业经济的承负能力不相适应。以湖北为例，据1942年湖北省政府主席陈诚称，仅湖北一省实行新县制就需要52万干部，若每人每月薪俸十元，全省每年就要6000多万；若每
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